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農村土地流轉中貫徹綠色原則的意義與途徑

時間:2020-01-06 10:14作者:李嵩譽
本文導讀:這是一篇關于農村土地流轉中貫徹綠色原則的意義與途徑的文章,隨著工業化、城鎮化的快速發展,我國農村勞動力大量轉移,農業適度規模經營成為提高農村土地資源利用效率、保障糧食安全的必由之路,而農村土地流轉是實現農業適度規模經營的有效路徑。

  摘    要: 我國《民法總則》第9條確立的綠色原則屬于限制性原則,是民法對日益嚴峻的環境形勢的積極回應。《農村土地承包法》作為民事單行法,應當貫徹綠色原則。農村土地流轉作為土地承包經營權的主要實現方式,貫徹綠色原則是其重要任務。《農村土地承包法》應在目的條款中增加規定綠色發展理念,創設農民生態環境權;明確規定破壞農業生態環境的農村土地流轉合同無效,增加農村土地流轉的環境保護附隨義務,限制流轉合同的履行方式;在農村土地流轉的侵權責任方面,增加規定懲罰性賠償制度,拓展恢復原狀的責任承擔方式。

  關鍵詞: 綠色原則; 農村土地流轉; 農村土地承包法;

  Abstract: Article 9 of the General Principles of Civil Law "Green Principle" is a restrictive principle and a positive response of civil law to increasingly serious environmental situation. As a separate law of civil law, the Rural Land Contract Law should implement the "Green Principle". Rural land circulation is the main way to realize the contractual management right of land. Its main task is to implement the principles of green development. The concept of "green development" should be added to the general purpose clause of the Rural Land Contract Law, the clause of farmers′ ecological environment rights and interests should be created. In the contract of farmland transfer, the contract that destroys the agricultural ecological environment should be regarded as invalid contract, the way of fulfilling the contract should be limited, and the collateral obligation of environmental protection should be increased. In terms of tort liability, we should increase the system of punitive damages and expand the way of restoring the original liability.

  Keyword: green principle; farmland transfer; the Rural Land Contract Law;

  我國《民法總則》第9條規定:“民事主體從事民事活動,應當有利于節約資源、保護生態環境。”該條款是我國民法對日益嚴峻的生態環境形勢的積極回應,被學界稱為綠色原則。《農村土地承包法》作為民事單行法,應當貫徹《民法總則》規定的綠色原則,將綠色發展理念貫穿農村土地流轉制度,使環境保護成為農村土地經營主體自覺自愿的行為。

  一、農村土地流轉中的生態環境問題及其制度原因

  隨著工業化、城鎮化的快速發展,我國農村勞動力大量轉移,農業適度規模經營成為提高農村土地資源利用效率、保障糧食安全的必由之路,而農村土地流轉是實現農業適度規模經營的有效路徑。實踐中,由于流轉經營方式不當,農村土地流轉中產生了一系列生態環境問題。

  1.農村土地流轉中的生態環境問題

  自1987年中央5號文件發布農村土地規模經營政策,到2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出“實現所有權、承包權、經營權三權分置,引導土地經營權有序流轉”,再到2018年《農村土地承包法》確立農村土地流轉制度,我國農村土地流轉從農村集體經濟組織內部個別、自發、形式單一的流轉,逐漸發展為全國范圍內有組織、成規模、形式多樣1的流轉。農村土地流轉規模化有利于提高農業專業化集約化程度、優化農業資源配置、增加農民財產性收益,然而,一些地方在農村土地流轉中過度追求經濟效益,引發農業生態環境問題,不利于糧食安全、農村產業安全和生態安全,甚至危及社會穩定。
 

農村土地流轉中貫徹綠色原則的意義與途徑
 

  農村土地流轉中的具體環境問題復雜多樣,主要表現在三個方面。第一,農地非農化、過度非糧化,導致農村土地環境資源破壞。一些地方違規流轉耕地甚至是永久性基本農田,以建設農業生態園、生態觀光園等為幌子進行非農設施開發;一些地方圈占、破壞耕地,損毀農田基礎設施,建設別墅群、“大棚房”2;一些地方占用基本農田挖塘栽樹,雖然沒有改變土地的農用性質,但毀壞了土壤耕作層等種植條件,使耕地再難復耕。第二,農村土地流轉經營中大量使用化學品、粗放型畜禽養殖與水產養殖等活動造成環境污染。在一些鄉村, 獲得流轉土地者為盡快獲取收益,種植業嚴重依賴化肥、農藥,養殖業高密度投放種苗和餌料,導致土壤污染、水污染日趨嚴重。第三,農村土地流轉重規模、集中輕經營、保護,導致農業生態功能退化。有的地方片面追求農村土地流轉規模,大量農地流轉后得不到及時、有效的保護和利用,危及農村生態環境。有的農地流轉后長時間拋荒,導致地力下降、土壤鹽分積聚、土地荒漠化;有的農地流轉后被粗放化、不合理利用,導致生物多樣性銳減、生態退化,灌木叢、田埂、景觀濕地等群落生境消失。

  2.農村土地流轉中生態環境問題的制度原因

  農村土地流轉中的生態環境問題,是民事主體過度追求經濟利益的后果,是市場失靈的表現。我國民法重視市場機制的作用,圍繞土地產權的移轉與保護建立了比較完備的債權、侵權制度體系,以保護土地資源的經濟價值。但土地資源具有經濟、生態等多重屬性,民法注重土地資源的經濟價值而忽視其生態價值,是導致農村土地流轉中生態環境問題的制度誘因。有學者指出,雖然我國農業環境問題的產生有其特殊性,但立法缺乏對農村土地生態環境價值的全面認識和有效規制是其制度根源。3

  我國關于農村土地流轉的規范散見于《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》《土壤污染防治法》等法律中,相關規范缺乏對環境破壞行為的具體規制。比如,《農村土地承包法》對于盤活土地資產、增加農民收益有重大意義,但對農業生態環境保護缺乏應有的重視。雖然該法第38條第2款規定農村土地流轉經營主體不得破壞農業生態環境,但這只是一種原則性的規定,缺乏可操作的制度,無法約束農村土地流轉經營主體的具體行為。該法第65條規定的行政主體責任制度,其適用范圍僅限于干涉承包經營當事人生產經營的行為,并不涉及承包經營當事人的生態環境損害行為。在立法目的方面,該法并沒有確立保護農業生態環境的價值目標,更談不上為實現這一目標進行配套制度安排,也就無法避免農村土地流轉中出現環境問題。又如,《土壤污染防治法》確立了農用地分類管理、農業投入品總量控制、農田灌溉水質管理等制度,但缺乏農用地分類依據、農業投入品總量標準、農田灌溉水質標準、土壤污染修復標準,相關標準缺失不僅使農村土地流轉經營主體的環境行為缺乏評價尺度,還容易導致行政監管缺位、錯位。

  我國對土地資源利用與環境保護分別立法,部門法之間缺乏協同性,對農村土地流轉進行規制的理念、主體、客體、內容等方面缺乏銜接。在這種立法模式下,實踐中農村土地流轉合同以追求經濟效益為目標,不考慮污染防治法的風險管控要求,導致合同主體的資源利用行為與環境保護行為相脫節,“土地流轉與環境保護”常常變成“土地流轉”與“污染防治”。農村土地流轉與環境保護既無同一目標,又無同一理念,也無統一制度規范,更無統一行動,凸顯土地立法中的環境保護規范難以產生現實約束力。

  在現行土地產權制度下,以綠色原則為指導規范農村土地流轉經營主體的資源利用行為,實現產權制度與環境規制制度的有機統一,消除農村土地流轉中土地資源的經濟價值與非經濟價值之間的沖突,是解決農村土地流轉中生態環境問題的有效途徑。這就要求民法更新價值理念,兼顧農村土地流轉中個體利益和公共利益、經濟價值和生態價值的保護,限制流轉經營主體的意思自治,建立符合農村土地生態環境保護要求的價值理念、流轉交易原則和制度,并為農村土地生態環境受損害提供救濟。

  二、農村土地流轉中貫徹綠色原則的意義

  在農村土地流轉中實現生態環境保護,就要建立農村土地流轉的綠色標準和綠色激勵機制,在農村土地流轉的責任機制中納入關于生態環境保護的公法原則和技術規范。4“公法性質、私法運作”5的綠色原則,是確認農村土地的多元價值并予以保護的基石性原則。

  1.對綠色原則內涵的再認識

  我國《民法總則》規定了綠色原則,但沒有明確其內涵,理論界對其性質、價值功能等見仁見智。在性質方面,有學者認為該原則屬于限制性基本原則6,有學者則主張該原則是體制限制原則7,還有學者堅持該原則是倡導性原則8。在價值功能方面,有學者認為該原則具有節約資源、保護生態環境的深厚意蘊,有學者則認為該原則僅具維護公序良俗的宣示意義。9這種認識上的混亂狀況勢必影響《民法分則》對生態環境問題的規制。

  深刻理解國家“十三五”規劃綱要提出的“五位一體”發展理念以及黨的十九大報告確立的“人與自然和諧共生”理念,有助于正確把握綠色原則的內涵與功能。綠色原則中的“綠色”,從形式上看是借用綠色生命的寓意對不可持續的發展方式進行反省,實質上提出了實現“克服綠色消退,努力恢復綠色”的擔當和使命。10在以保障私權為本位、以維護私益為目標的傳統民法下,綠色原則的功能發揮受到限制。為實現環保質量提升,應從四個方面理解綠色原則的內涵。第一,在價值功能方面,綠色原則體現多元價值訴求,包括民事主體的私益訴求以及社會對民事活動要保護生態環境的價值訴求。第二,在性質方面,與公平、誠信、維護公序良俗等民法原則相比,綠色原則體現生態環境保護的社會化需求,是對本位性、自治性、私益性的民法原則的必要限制。11第三,在適用范圍方面,綠色原則是民事活動的基本原則,適用于民事活動的全部領域。第四,在法律關系方面,綠色原則按照環境保護的要求,確認和保障民事主體的環境民事權益,設定環境義務和責任。這意味著,綠色原則不以全面實現環境保護為己任,而只對與民事活動有關的生態環境責任予以“關照”。因此,只有那些既能保護民事權益又能實現環保功能的民事規則,才屬于綠色原則的范圍。在民法的各項原則中,只有綠色原則能使民事主體的資源利用行為切實遵循生態規律、促進資源節約、減少污染物排放。

  2.綠色原則平衡農村土地流轉之多元價值的功能

  農村土地流轉既是實現農業規模化發展的需要,也是實現農業綠色發展的有效路徑。在農村土地流轉中貫徹綠色原則,要求民事主體在追求經濟利益的同時,兼顧對土地資源生態價值的保護,實現民事權益與生態權益相平衡。12綠色原則對平衡農村土地流轉之多元價值的功能具體表現在三個方面。第一,確立保護農業生態環境的理念,協調土地流轉經營與生態環境保護之間的關系。以綠色原則為指導,農村土地流轉主體的經營行為要以保護土地環境安全為前提,切實轉變農業經營方式,把保持農村土地生態健康作為新的經濟增長點,促進農業高質量發展。第二,確立生態安全價值觀,協調農村土地流轉交易安全與生態安全之間的關系。農村土地流轉中貫徹落實綠色原則,就要將生態安全作為平衡農村土地經濟價值與生態價值的“利器”,明確農村土地非農化、過度非糧化、環境污染、生態退化等嚴重影響農村土地生態安全的交易行為無效。第三,確立生態倫理觀,協調代內公平與代際公平之間的關系。農村土地流轉中產生的環境問題不僅影響當代人,還影響后代人,流轉經營行為應該受到環境公平與正義原則的約束與限制。13農村土地流轉堅持綠色原則,就是要讓流轉經營主體意識到保護農村土地生態環境就是保障農產品安全和生態安全,維系當代人福祉就是保障子孫后代的福祉。

  三、構建全面貫徹綠色原則的農村土地流轉制度

  農業綠色發展需要科學的農村土地綠色流轉制度。我國現行土地立法雖然規定農村土地流轉經營主體有保護生態環境的義務,但沒有將農村土地生態環境視作一個整體,沒有將農村土地的生態服務功能納入流轉價值的考量范疇,也沒有設計相應的生態環境保護制度,這離生態文明建設所要求的農村土地綠色發展仍有較大差距。為在農村土地流轉中充分貫徹綠色原則,至少應從以下三個方面著力。

  1.《農村土地承包法》基本規定要貫徹綠色原則

  既然綠色原則適用于所有民事活動,其當然應涵蓋農村土地流轉行為尤其是流轉過程中的用益物權行為。《農村土地承包法》基本規定貫徹綠色原則是執行上位法的基本要求,也順應綠色發展的現實需求。

  (1)《農村土地承包法》的目的條款要突出綠色發展理念。

  從推進綠色發展的角度看,我國《農村土地承包法》的最大缺憾是開篇的一般規定部分缺乏關于農村土地環境保護的條款。立法目的是一部法律的旗幟,對立法方向和制度設計具有指引和決定性的作用,對于解釋法律、理解和適用法律具有重要意義。《農村土地承包法》第1條幾乎是以經濟價值為中心,以實現農村土地經濟利益為目的的,長遠來看勢必成為環境保護的阻力。鑒于此,建議把該條中“促進農業、農村經濟發展和農村社會和諧穩定”修改為“促進農業、農村綠色發展和農村社會和諧穩定”。

  (2)在《農村土地承包法》中確立土地承包經營權行使的綠色原則。

  “任何概括條款都有其確切的適用領域或要解決的具體問題,故都不可能適用于民法全體或效力貫徹民法始終。”13《農村土地承包法》作為民法分則的構成部分,應針對所調整的具體領域確立綠色原則。該法調整的農村土地承包經營權屬于用益物權,在集體土地所有權主體虛置的情況下,用益物權具有絕對權的特點,在法律上應給予絕對保護,但這種保護會助長權利人的任性,導致權利人在追求自身經濟利益最大化的同時忽視農村土地生態環境安全。盡管《農村土地承包法》第18條規定承包方有義務維持土地的農業用途、不得給土地造成永久性傷害,但這種限制只針對土地用途和土地財產權,并不涉及土地環境保護。在農村土地環境問題日益嚴峻的態勢下,在《農村土地承包法》中規定獨立的環境保護條款更有利于提升土地生態功能。建議將《農村土地承包法》第18條第2款修改為,承包方應“依法保護和合理利用土地,不得給土地造成永久性損害,不得損害農業生態環境”。如此修改后,就給土地承包經營權人施加了保護環境的普遍義務。

  (3)在《農村土地承包法》中創設農民生態環境權。

  囿于“部門立法”的體制14,以土地資源為調整對象的農業立法與環境立法圍繞不同的價值追求為保護農民環境利益建構了不同的制度體系,農業立法中的環境法律規范與環境立法中的農業法律規范相分離、缺乏協同,導致農民基于土地資源的生態環境權益在農業立法中被確認與保障面臨困難。15在農村土地流轉過程中,要想對農民的經濟利益及其基于土地資源的生態利益實施同等保護,就要彌合土地法與環境法之間的裂隙,使兩類規則體系相互協調,對個人利益和公共環境利益進行協同保護。16為在農村土地流轉過程中保障農民的生態環境權益,建議將《農村土地承包法》第8條中“保護承包方的土地承包經營權”修改為“保護承包方的土地承包經營權和生態環境權益”。如此修改有重要意義:一是彰顯目的條款中“綠色發展”的本質內涵,為實現農業經營與環境保護雙贏甚至“五位一體”的多贏愿景提供法律保障;二是在保障農民財產權的有效行使及其保值增值的同時,確認與保護農民生態環境權益,促進美麗鄉村建設;三是明確農村土地承包者既是土地環境保護的權利主體又是土地流轉的監督義務主體,為其守法提供了依據。

  2.農村土地流轉合同的綠色化規制

  合同自由是私法自治原則的體現,而合同綠色化是對合同自由的限制,似乎有悖于合同法基本原理。其實,隨著社會的發展,法律文化也應不斷演進。生態文明建設要求民事行為遵循生態規律,故應從社會關系的視角重新審視契約理論,強調契約的基本立足點是社會,那種背離生態文明、追求經濟利益最大化的契約,嚴格而言不是契約。17運用契約理論重新定位合同的功能和本質,就提出了民事合同社會化、綠色化的要求。18在農村土地流轉中貫徹綠色原則,需要構建農村土地綠色流轉合同制度。構建這一制度的意義,不僅在于通過任意性規范確認農村土地流轉主體的意思自治和土地流轉權益,更在于通過禁止性規范和限制性規范確定農村土地流轉主體的意思自治范圍和流轉行為邊界。為此,要通過合同效力規則、合同履行規則等制度設計,將環保理念嵌入農村土地流轉合同制度,確保綠色原則在農村土地流轉合同領域的實現。

  (1)對農村土地流轉合同效力的綠色化規制。

  對合同效力狀態的判斷既要反映當事人的合意,又要體現社會價值理念的要求。換言之,只有符合社會價值取向的合同才是合法有效的合同。在保護生態環境已成為社會共識的前提下,合同效力規則應該體現綠色原則的要求。現行《農村土地承包法》沒有將綠色原則引入農村土地流轉合同效力制度,這是一個立法漏洞。建議將《農村土地承包法》第11條修改為:“未經依法批準,不得將承包地用于非農建設。污染、破壞農業生態環境的行為為無效民事法律行為,污染、破壞農業生態環境的合同為無效合同。”修改后的農村土地流轉合同制度充分體現綠色原則,有利于從源頭保護農業生態環境。

  (2)對農村土地流轉合同履行的綠色化規制。

  合同履行是合同效力的歸宿和延伸,是當事人通過民事活動實現合同的社會、經濟目的的行為。19在農村土地流轉過程中,任何流轉經營行為都會對農業生態環境造成不同程度的損害,不同的合同履行方式會帶來不同的環境效果。因此,應依法規范農村土地流轉合同的履行,使流轉經營主體承擔相應的土地環境保護義務。建議在《農村土地承包法》第43條增加規定“應將環境信息告知、節約資源、減少污染作為履行農村土地流轉合同的附隨義務”,以在合同履行中體現綠色原則的要求。

  3.農村土地流轉中侵權行為的綠色化規制

  《農村土地承包法》第64條從兩個層面規定了農村土地生態環境損害救濟:土地經營權人對土地生態環境造成嚴重破壞的,承包方、發包方可以提出解除合同;對土地生態環境造成的損害,加害人應當予以賠償。從形式上看,該條規定將土地生態環境損害納入了規制視野,但實質上,該條規定只是對被侵權人因土地生態環境損害而遭受的私益損害進行救濟,救濟方式是經濟賠償,救濟權益是民事權益,責任性質是結果責任,其對農村土地生態環境損害既沒有實施救濟也沒有規定責任承擔。無論是從價值取向還是從制度功能來看,該條規定都難以實現綠色原則的要求。《農村土地承包法》的私法屬性及農村土地流轉采用合同的基本方式,決定了農村土地流轉中的環境侵權責任是有邊界的。只有當受侵害的環境客體與民事客體具有同一性,環境損害與民事損害相重疊時,損害行為才能被納入農村土地生態環境損害之侵權責任制度的調整范圍。基于此,農村土地流轉中的侵權責任制度設計應考慮以下兩個方面。

  (1)可采取懲罰性賠償方式。

  農村土地生態環境損害主要分為農村土地污染與土地資源破壞,現行損害賠償責任制度主要針對財產損害,難以對后者實施救濟。如果適用懲罰性賠償制度,在要求侵權行為人賠償土地財產權所受損害的同時,針對土地生態環境損害追加賠償金,就可以既保護受害人的財產權益,又保護受害人的生態環境權益。

  (2)可拓展恢復原狀的責任承擔方式。

  《農村土地承包法》第64條規定的單一經濟賠償方式不能有效救濟生態環境損害。在土地生態環境損害數額不確定的情況下,要求侵權人恢復土地生態功能比進行經濟賠償更加科學、合理。建議在《農村土地承包法》第64條中“發包方有權要求終止土地經營權流轉合同”之后增加規定“應當將受到嚴重破壞的土地生態環境恢復到可供正常耕作的狀態”,同時在該條中“土地經營權人對土地和土地生態環境造成的損害應當予以賠償”之后增加規定“賠償范圍包括土地財產損害及其交易損失,為恢復受到損害的土地生態環境所采取的合理措施的費用”。

  注釋

  1農村土地流轉形式包括土地經營權的轉包、轉讓、出租、抵押、入股等。
  2根據2018年9月14日農業農村部、自然資源部印發的《關于開展“大棚房”問題專項清理整治行動堅決遏制農地非農化的方案》,截至2018年9月,全國已排查發現占用耕地違法建設“大棚房”11.4萬個。
  3參見呂忠梅:《中國民法典的“綠色”需求及功能實現》,《法律科學》2018年第6期。
  4參見石佳友:《治理體系的完善與民法典的時代精神》,《法學研究》2016年第1期。
  5參見謝鴻飛:《民法典與特別民法關系的建構》,《中國社會科學》2013年第2期。
  6參見呂忠梅:《“綠色原則”在民法典中的貫徹論綱》,《中國法學》2018年第1期。
  7參見陳蘇:《民法總則評注》(上),法律出版社,2017年,第69頁。
  8參見張新寶:《中華人民共和國民法總則釋義》,中國人民大學出版社,2017年,第17頁。
  9參見蔡唱:《公序良俗在我國的司法適用研究》,《中國法學》2016年第6期。
  10參見徐祥民、姜淵:《綠色發展理念下的綠色發展法》,《法學》2017年第6期。
  11參見龍衛球、劉保玉:《中華人民共和國民法總則釋義與適用指導》,中國法制出版社,2017年,第34頁。
  12參見呂忠梅:《溝通與協調之途:論公民環境權的民法保護》,中國人民大學出版社,2005年,第118—148頁。
  13(14)參見于飛:《民法基本原則:理論反思與法典表達》,《法學研究》2016年第3期。
  14參見呂忠梅:《從理性經濟人到生態理性經濟人:〈綠色民法典〉的人性假設》,《私法研究》(第5卷),中國政法大學出版社,2005年,第38—88頁。
  15參見焦艷鵬:《自然資源的多元價值與國家所有的法律實現——對憲法第9條的體系性解讀》,《法制與社會發展》2017年第1期。
  16[美]麥克尼爾:《新社會契約論》,雷喜寧、潘勤譯,中國政法大學出版社,2004年,第2頁。
  17參見劉長興:《論“綠色原則”在民法典合同編的實現》,《法律科學(西北政法大學學報)》2018年第6期。
  18參見王利明:《民法分則合同編立法研究》,《中國法學》2017年第2期。
  19參見王利明、房紹坤、王軼:《合同法》(第4版),中國人民大學出版社,2013年,第158頁。

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