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某縣政府公務員借調問題探究

時間:2020-01-04 09:28作者:王瀟
本文導讀:這是一篇關于某縣政府公務員借調問題探究的文章,借調作為一種人才流動方式,在解決部分單位臨時性任務人手少、技術性工作人才缺,緩解晉升壓力,增加人員流動等方面起到很大作用,推動人才的有效流動。
  摘 要
  
  黨的十八屆三中全會提出,要嚴格控制機構編制,推進機構編制管理科學化、規范化、法制化,但是由于各種原因借調人員大量存在,上至中央部委下至鄉鎮機關,尤其是黨群機關等權力大、工作量大的核心部門,借調人數和借調頻率更高。筆者所在鄉鎮,在編人數 56 人,處于借調狀態 11 人,借調比例高達 19.64%。借調作為一種非正式的人才交流和公務協助方式,存在一定合理性。在實際工作當中,難免會出現人手不夠的情況,暫時性的各單位間相互借調人才,解決短時期內的工作任務,這是非常有必要的,比如臨時性的需要大量人力、物力的專項工作,就需要成立專門的小組來負責承辦和監督這項工作的實施和落實,這種情況下的借調無可厚非。但是當前我國借調大多沒有正式手續,不經過領導班子集體研究,更不向人事和組織部門備案,呈現普遍性強、隨意性強、只借不調等特征。借調干部管理失范,程序非正規致使部分干部通過以借調為階梯調入借調單位,變成了少數人向上的捷徑,但大部分人員則在借調期滿后回到原單位,或者不解決編制,一直借調,變成一種尷尬存在,也因此被戲稱為機關漂移族。正是借調的隨意性,使得借調的負面效應往往難以避免,也成為了人們討論借調問題所普遍關注的熱點。據相關媒體報道,十八大以來,在黨的群眾路線教育實踐活動中,相關部門也對借調人員進行過清退活動,僅湖南省就清理省直機關違規長期借調人員(一年以上)1100 多人,其他各省、市、縣也在開展清退活動,下發清理清退機關事業單位長期借調工作人員文件,但是活動過后,又出現反彈現象。筆者認為,對于借調不能搞“一刀切”,要用辯證思想分析借調的作用,規范借調行為,減少負面影響,探索合理借調路徑,而不是一味禁止。

某縣政府公務員借調問題探究
  
  政府機關工作人員的借調現象有利有弊,一方面推進中心工作,完成階段性工作任務;同時,豐富了用人方式,鍛煉了干部,提高了干部個人能力,有利于培養全能型、綜合型人才;對于促進干部交流、發現人才、培養人才甚至完善人力資源管理機制具有積極意義。但是在借調過程中存在隨意借調、任性借調等問題,帶來了借調部門人浮于事,影響借調人員自身發展、影響干部士氣甚至滋生腐敗等問題。借調直接影響人才的流動性,進而影響政府履職和為人民服務的水平,為維持某一地區工作的穩定性和連續性,同時增加人才的學習機會,必須對借調人員進行規范管理,使其一方面為某一地區更高效地完成工作任務,同時也使借調人員學習新的知識,發揮借調最大作用。通過合理利用借調來實現人才的有效流動,使利大于弊。筆者認為,和干部調任、轉任和掛職一樣,合理的借調作為一種干部交流方式有助于干部的成長,只是目前急需讓這種交流規范有序,不能讓借調成為基層負擔。但是這并沒有引起相關部門的高度重視,沒有對如何減少負面影響,增加正面影響進行探索,這也是本論文的研究重點。
  
  本文首先在論述借調的基本概念及與掛職鍛煉、抽調的區別的基礎上,歸納總結我國政府機關工作人員借調呈現普遍性強、隨意性強、借調人員職務較低、歸屬感低等特征;對人力資源管理學動態適應理論、能崗匹配理論等基礎理論進行認真研究,為本論文寫作奠定理論基礎;再次,闡述我國借調的歷史、現狀及發展趨勢,總結出我國政府機關工作人員借調發展過程,即產生—泛濫—禁止—有效管理;接著,結合 X 縣的具體情況對 X 縣政府機關借調現狀及原因、影響進行了分析,從借調主體、借調人員流向、借調人員前后工作對比、借調后續管理等方面分析 X 縣借調現狀,從借調主體及政策制度角度對借調原因進行分析,從正面和負面兩個角度對借調產生的影響進行分析;最后從規范借調行為、建立編制分配動態調整機制、完善人力資管管理制度、轉變政府職能等四個方面著手,有針對性地提出政府機關工作人員合理借調的實現途徑。
  
  關鍵詞:  借調,人力資源管理,流動 。
  
  ABSTRAACT
  
  The  Third  Plenary  Session  of  the  18th  CPC  Central  Committee  proposed  to  strictly  control institutional establishment and promote scientific, standardized, and legalized management of institutional establishment. However, due to various reasons, the secondment of personnel to a large number, from the central ministries and commissions to the township authorities, especially the party Group organs and other core  departments  with  large  powers  and  heavy  workload  have  a  higher  frequency  of  secondment  and secondment. In the author's township, there are 56 people in the tranche and 11 people in the secondment.
  
  The ratio of secondment is as high as 19.64%. The secondment, as an informal way of talent exchange and official assistance, has certain rationality. In practice, it is inevitable that there will be insufficient staffing. Temporary inter-unit borrowing of talents from each other and resolving the tasks within a short period of time are very necessary. For example, temporary special projects requiring a lot of manpower and material resources. It is necessary to set up a special team to take charge of the implementation and implementation of this work. The secondment in this case is understandable. However, most of the current secondments in China do not have formal formalities. They are not collectively studied by leading groups, nor are they filed with  the  personnel  and  organizational  departments.  They  are  characterized  by  strong  universality, arbitrariness, and  non-adjustability.  With the  relatively casual  and unmotivated cadres,  a  small  number  of people have successfully turned the secondment into an upward shortcut. Most people have to go back to their original units after the secondment expires, or they keep borrowing and do not adjust to become a kind of  trick.  Existence,  therefore,  is  also  referred  to  as  the  Institutional  Drift.  It  is  the  arbitrariness  of secondment that makes the negative effect of secondment often difficult to avoid, and it has become a hot topic that people generally discuss about secondment. According to relevant media reports, since the 18th National  Congress  of  the  People's  Republic  of  China,  in  the  party’s  mass-line  education  and  practice activities,  relevant  departments  have  also  carried  out  retired  activities  for  seconded  officers.  Hunan Province  alone  has  cleared  long-term  employees  of  second-hand  organs  that  have  violated  rules  and regulations (more than one year). 1100 Many people, other provinces, cities, and counties are also carrying out  retired  activities,  issued  clean-up and  retiree  institutions  long-term  secondment  of  staff  files,  but after the event, there is a rebound phenomenon. The author believes that for secondment, one cannot cut across the board. We must use dialectical thinking to analyze the role of secondment, standardize the behavior of secondment, reduce the negative impact, and explore the path of reasonable secondment rather than blindly prohibition.
  
  There  are  advantages  and  disadvantages  in  the  secondment  of  government  staff.  On  the  one  hand,  it promotes  the  work  of  the  center  and  completes  the  tasks  for  the  phased  tasks.  At  the  same  time,  it  has enriched the way of employing people, trained the cadres, improved the individual ability of the cadres, and is conducive to training all-round and comprehensive talents. It is of positive significance for promoting the exchange  of  cadres,  discovering  talents,  cultivating  talents,  and  even  perfecting  human  resources management  mechanisms.  However,  in  the  process  of  secondment,  there  are  problems  such  as  arbitrary secondment  and  willful secondment,  which  brings  about  problems  for  the  secondment  department, affecting  the  development  of  the  secondment  personnel,  affecting  the  morale  of  the  cadres,  and  even creating  corruption.  The  secondment  directly  affects  the  liquidity  of  the  talents,  which  in  turn  affects  the level  of  the  government’s  performance  of  duties  and  services  for  the  people.  In  order  to  maintain  the stability and continuity of the work in a certain area and increase the learning opportunities for talents, it is necessary  to  regulate  the  secondment  personnel  to  make  them  On  the  one  hand,  it  is  more  efficient  for  a certain region to complete its work tasks, and it also enables seconded people to learn new knowledge and play a major role in secondment. Through the rational use of secondments to achieve the effective flow oftalent, the advantages outweigh the disadvantages. The author believes that just as cadres transfer, transfer, and  quit  their  jobs,  a  reasonable  secondment  as  a  form  of  cadre  communication  will  help  the  growth  of cadres. It is only now that the exchanges need to be standardized and orderly, and the secondment cannot be  used  as  a  grass-roots  burden.  However,  this  did  not  cause  the  relevant  departments  to  attach  great importance to, and did not explore how to reduce the negative impact and increase the positive impact. This is the focus of this paper.
  
  This article first discusses the basic concept of secondment and the difference between the training and the transfer of training, summed up the characteristics of the general availability of the secondment of the staff of the government agencies in China, the strong randomness, the lower position of seconded personnel, and  low  sense  of  belonging;  Human  resources  management  studies  such  as  Maslow's  Demand  Theory, Dynamic  Adaptation  Theory,  and  Nong  Matching  Theory  have  been  carefully  studied  to  lay  a  theoretical foundation  for  this  thesis;  once  again,  the  history,  status  quo  and  development  trend  of  secondments  in China  have  been  elaborated,  and  the  Chinese  government  has  been  summarized.  The  staff  of  the  agency seconded  the  development  process,  that  is,  created  -  flooded  -  prohibited  -  effective  management;  then, combined with the specific circumstances of the X county, the X county government agencies seconded the status  quo  and  the  causes  and  impacts  of  the  analysis,  from  the  secondment  of  the  main,  seconded personnel  flow,  secondment  personnel  Analyze  the  current  situation  of  secondment  in  X  County  frombefore  and  after  work  comparison,  secondment  management  and  other  aspects,  analyze  the  reasons  for secondment  from  the  perspective  of  secondment  subject  and  policy  system,  analyze  the  impact  of secondment  from  both  positive  and  negative  perspectives;  Formulate  dynamic  allocation  adjustment mechanism and improve manpower Tube management system, transformation of government functions in four aspects, puts forward ways to achieve a reasonable government staff on secondment.
  
  KEY WORDS:   secondment, human resource management, mobility 。
  
  1、緒論
 
  
  1.1、研究的背景及意義。
  
  1.1.1、研究背景。

  
  借調作為一種人才流動方式,在解決部分單位臨時性任務人手少、技術性工作人才缺,緩解晉升壓力,增加人員流動等方面起到很大作用,推動人才的有效流動。但由于缺乏借調相關規定,借調亂象如頻繁借調、隨意借調等如雨后春筍,以致演變成了一場圍獵,致使被借調單位嚴重失血,任務重,人員少;被借調人員處于兩難境地,尷尬存在。十八屆三中全會明確規定要嚴格控制機構編制,推進機構管理科學化、規范化、法制化,也就要求政府機關部門要科學管理人員,規范管理借調人員。據相關媒體報道,十八大以來,相關部門也對借調人員進行過清退活動,但是活動過后,借調出現反彈現象。政府機關工作人員的借調現象有利有弊,要合理利用借調來實現人才的有效流動,使利大于弊。借調直接影響人才的流動性,進而對政府履職和為人民服務的水平。為維持某一地區工作的穩定性和連續性,同時增加人才的學習機會,必須對借調人員進行規范管理,使其一方面為某一地區更高效地完成工作任務,同時也使借調人員學習新的知識,發揮借調最大作用。
  
  1.1.2、研究意義。
  
  研究政府機關工作人員借調現象,具有重要的理論意義和實踐意義:
  
  1.1.2.1、理論意義。
  
  通過大致瀏覽現有公務員借調的研究文獻,筆者發現相關的理論大都是從宏觀進行分析,發現普遍性問題,而且并未形成理論體系,結合具體某一地方的研究更是少之又少。本文結合人力資源管理、公務員借調等方面理論知識深入研究政府機關工作人員借調現象,從理論上對公務員借調產生的根源進行界定,并用現有的管理學理論知識來解決實踐中帶來的影響,對政府機關管理借調行提供理論支撐,為 X 縣更好實踐公共部門人事管理理論發展提供一定貢獻,同時為先前理論研究進行補充和完善。
  
  1.1.2.2、實踐意義。
  
  本文不僅從理論上對政府機關借調現象進行分析,還結合 X 縣政府機關借調現象進行深入研究,從微觀層面上對借調的現狀、特征及原因進行分析,研究政府機關借調帶來的利弊,并就如何實現合理借調,發揮借調最大作用進行路徑分析,引導相關部門規范政府機關工作人員借調,實現政府機關人員有序管理,人盡其才,形成公正公平的良好用人風氣。同時,在一定程度上為其他地區解決政府機關工作人員借調問題提供借鑒。
  
  1.2、國內外相關研究綜述。
  
  1.2.1、國內研究綜述。

  
  目前對政府機關工作人員借調現象研究不少,主要有:
  
  關于借調的定義,周程認為:借調就是暫時借用,是指政府機關因工作上的特殊需要,商借其他政府機關、國有企事業單位、人民團體等單位的現職工作人員,以全部時間至本機關擔任特定的職務并完成相應的工作,同時在借調期間其原有工作指定適當人員代理的現象,被借調者的行政關系還在原單位。①張文風認為借調作為一種人事安排,常見于政府及企事業單位,通常是指被借調人員暫時由原單位到借調單位任職, 在一定期限內完成指定工作后返回原單位。借調期間, 被借調人員通常不改變人事隸屬關系,并享受原單位的工資與福利等。②宋剛認為借調就是指機關事業單位因工作力量不足,部分工作難以正常開展,或因階段性、突發性時間使工作量增加,現有人手不夠,從其他機關事業單位以借用用名義調人從事這些工作,但被借調人員的人事編制及工資關系仍維持在原單位不變的一種工作形式。③由此可見,借調一般是上級單位因工作原因向下級單位以借用名義調動工作人員,但被借調人員的工資關系等還在原單位。
  
  對于借調的現狀和特點,許光建認為當前有的黨政機關借調下級機關或事業單位的干部并不是用來完成臨時性的工作或項目,而是長期使用借調干部從事一般性的工作。這種現象,既不符合借調的本來含義,也不符合現行的人事管理制度,特別是公務員管理制度,也不一定有利于借調人員的事業成長。④朱恒順認為部分單位持有“不借白不借”的思想,從下級單位頻繁、違規借調人員,導致基層人員缺少。⑤權姣認為借調呈現以下特點:數量大、管理難度大、借調人員素質較高、待遇不同。①汪玉凱認為借調史人浮于事的表現,是干部管理制度中的“怪胎”。②邵梅認為,借調現象呈現以下特征:借調人員數量多,借調人員素質較高,借調管理難度大、職責不清,借調人員保留在原單位的行政人事關系。③關于政府機關工作人員借調的負面影響,楊紅巖、袁浩認為借調會帶來以下問題:導致懶政行為,“曲線扶正”,滋生腐敗。④潘進良認為借調會導致原工作單位的負擔加重,被借調人員的工作、生活狀況令人尷尬,借調為腐敗提供了可能等問題。⑤王宏根認為,“借調現象”是舊體制的產物。它造成的政企不分、政事部分、職能不清、關系不順、機構臃腫、效率不高。⑥覃星星、劉良恒、楊玉華、韓振認為借調積極意義表現在,借調人能開豁視野,學習知識,二是促進上下級單位的交流溝通;但是借調也產生負面影響如成為部分“關系戶”升遷的暗道,為“吃空餉”提供便利,違規借調導致“機關病”叢生,造成上級單位人浮于事,容易助長“跑步前進”、權利尋租等不正之風。⑦關于借調的正面影響,縱雁認為干部借調是優化人力資源、培養使用干部、解決工作急需的一項基本干部制度。上級機關層次高、眼界寬、能人多,借調干部幫助工作有利于發現人才、培養人才和使用人才,有利于解決人少事多的矛盾,滿足工作急需,也有利于上下級交流,來接掌握基層,提高工作知道的針對性。⑧饒水利認為,借調產生的正面影響有以下幾點。首先,通過借調適當增加工作人員,能夠確保借入單位各項工作順利開展,甚至根據實際情況的變化拓展新的業務范圍。其次,當下級單位或部門的人員借調到上級機單位或部門后,新的崗位能夠促相關人人員對各項政策進行重新認識和深入思考。同時基于借調人員的橋梁作用,更有利于相關的單位之間的信息往來和資源共享,便于資源優化組合以及工作的協調配合,有利于更好地推動政策落實,提高工作效率。⑨對于政府機關工作人員借調產生的原因,石曉雨認為機關部門公務員編制核定不科學,政府機構職能定位不科學,機關在編人員存在“懶政”現象是借調現象大量存在的原因;①劉進從行政管理工作增多、行政機關編制凍結、公務員隊伍老化、公務員招考方式單一等方面對及借調成因進行了分析②,徐華烽、孟憲平認為“官本位”意識影響深遠、政府機關管理體制滯后,干部人事制度不完善、個人或部門經濟利益驅動導致借調發生。③李軍鵬認為人員編制管理不能適應政府全面履行職能的需要是借調現象存在的根本原因。④李鵬飛認為借調現象的成因有以下幾個:一是機關人員流出后得不到及時補充,二是工作量大,人員編制少,三是機關中人員不少,但勝任業務工作的人少,四是借調人員比較聽話等⑤。
  
  針對政府機關工作人員產生的問題,學者們提出如下對策:丘真山認為規范政府機關借調行為,推動機構編制動態管理,促進人力資源合理配置,加強人力資源培訓開發可以有效解決借調引發的問題。⑥楊建順認為“原則上不得借調人員”應當作為借調公務員制度中的一個原則和從明確借調標準和程序、建立補償機制等方面完善。⑦劉慶傳認為當務之急是要對機關借調人員進行系統的清理,使其借得合理、科學、規范,并建立長效機制防止反彈。⑧張文風認為應該強化現代政府理念,制定借調實施條例和細則,強化管理,推進政府機構改革, 科學設置崗位職能,推進電子政務建設, 提高管理手段。周程認為應該科學管理編制;加強政府法制建設,減少“人治”;用制度約束借調,對借調進行法制化管理;暢通公務員進出渠道,完善“能進能退”用人機制。
  
  1.2.2、國外相關研究綜述。
  
  在外文資料中也有涉及借調的理論如:
  
  Lily O'Donoughue Jenkins, Kaarin J. Anstey在《The use of secondments as a tool toincrease  knowledge  translation》一文中提到借調能夠增加知識的交流,兩個組織之間高層管理人員之間的借調可以促進雙方的發展,實現組織目標。⑩PSJ Renshaw,A Ghobadian,M Dickmann在《How Secondments Could Improve Regulation》中提到借調可以為監管機構提供更專業的知識,通過創建一個公開的借調計劃,并擁有一個透明的實踐守則,監管機構可以確保涉及范圍廣泛的外部各方,從而獲得所有相關利益相關方的視角:從顧問、客戶到行業。①Phil St John Renshaw在《Secondments - A Missed Opportunity?》一文中提到“有了有效的管理、支持和過程,借調對領導人、領導力和商業生產力的影響是巨大的。認為借調是體驗式學習,‘通過做來學習’,具有廣泛的吸引力和支持它的研究基礎。”②。
  
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  1.3、研究思路及方法
  1.3.1、 研究思路
  1.3.2 、研究方法
  1.3.3、數據來源
  
  1.4、創新之處.
  
  2、基本概念與理論基礎
  
  2.1、基本概念
  
  2.2、借調的特征
  
  2.3、理論基礎

  2.3.1、動態適應原理.
  2.3.2、能崗匹配原理
  2.3.3、小結
  
  3、政府機關工作人員借調緣起.
  
  3.1、借調歷史回顧
  
  3.2、借調現狀與發展趨勢
  
  3.3、小結
  
  4、政府機關工作人員借調影響分析
  
  4.1、正面影響

  4.1.1、豐富了用人方式
  4.1.2、發現和培養人才
  4.1.3、有利于信息交流推動政策落地.
  4.1.4、排憂解難
  
  4.2、負面影響
  4.2.1 、形成不良風
  4.2.2、滋生腐敗
  4.23、影響被借調者發展
  4.2.4、影響被借調單位工作開展
  
  5、X縣政府機關工作人員借調現狀
  
  5.1、X縣概況
 
  5.1.1、借調主體分析
  5.1.2、借調人員流向分析
  5.1.3、借調種類
  
  5.2、X縣政府機關工作人員借調概況
  
  5.3、借調前后對比分析

  5.3.1、借調單位與被借調單位
  5.3.2、借調人員

  5.4、借調后續分析

  5.5、小結
  
  6、政府機關工作人員借調原因分析
  
  6.1、 從借調主體角度分析

  6.1.1、 借調單位
  6.1.2 、被借調人員
  6.1.3、 被借調單位
  
  6.2、政策制度角度分析
  6.2.1、編制缺乏彈性
  6.2.2、政府職能轉變不到位
  6.2.3、人員流動不暢
  6.2.4、培訓機制不健全
  6.2.5、績效考核缺乏客觀公正.
  
  6.3、小結
  
  7、合理借調路徑分析

  
  7.1、規范借調行為
  7.2、建立編制分配動態調整機制
  7.3、完善人力資管管理制度
  7.4 、轉變政府職能
  7.5、小結

  8、結論

  上至中央,下至鄉鎮政府機關借調現象普遍存在,借調在一定程度上彌補了我國編制彈性不足的問題,有利于人才的發現和培養,有利于信息交流和推動政策落地,各地市的管理措施也從前幾年的全面清退到近兩年的規范管理,在不斷探索如何才能合理借調人員發揮借調積極作用,如北京市、德宏州、廣東省紀委都針對政府機關工作人員借調出臺了相應的管理辦法,但從總體上來看,制度建設不健全,落實不到位,沒有形成聯合攻堅力量,對如何避免非必要借調缺乏探索。針對上述問題,要加強對政府機關人力資源的管理和開發,提高工作人員自身能力,使其適應崗位要求,避免非必要借調,如加強培訓,要理順政府職能,明確各部門職責,防止“越位”和“錯位”,要規范借調行為,發揮其積極作用,同時還要加強對編制的管理,尤其要探索動態編制管理,以更好地適應社會經濟發展。

  論文通過收集文獻、內部統計資料,開展問卷調查與深度訪談等方式,對 X 縣政府機關工作人員借調青看進行了調查了解,論文提出了規范借調行為、建立編制分配動態調整機制、完善人力資源管理制度、轉變政府職能等方面提出了意見建議,對提高政府部門人力資源管理水平具有一定參考價值,為 X 縣規范政府機關工作人員行為提供了方法。

  參考文獻.

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